根據《行政處罰法》第五十七條規定，行政機關對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當進行集體討論決定案件的處理結果。那么，什么是行政機關負責人，其范圍包括哪些，何時履行集體討論程序，集體討論的具體形式又有哪些？對此，筆者進行了梳理和分析。

　　行政機關負責人的范圍包括哪些？

　　除了《行政處罰法》，《行政強制法》《行政許可法》《行政訴訟法》《行政復議法》等法律都有“行政機關負責人”的概念，但對其定義也均未進行明確。

　　如《行政訴訟法》第三條第三款規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴，不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭?！比珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會編著的《中華人民共和國行政訴訟法釋義》指出，行政機關負責人是指行政機關正職和副職領導人?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號)第一百二十八條進一步規定：“行政訴訟法第三條第三款規定的行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人?！?/p>

　　雖然《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》是針對《行政訴訟法》所作的解釋，但其關于“行政機關負責人”的界定應該同樣適用于行政處罰。其中的“其他參與分管的負責人”，對地方人民政府來說，可以是參與分管的秘書長等；對于其他行政機關來說，可以是參與分管的總工程師等其他領導班子成員。

　　集體討論的形式及參加人員范圍如何確定？

　　需要特別強調的是，根據《行政處罰法》第五十七條第二款的規定，對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定。也就是說，對情節復雜或者重大違法行為的行政處罰案件的處罰，應當由行政機關首長召集行政機關負責人集體討論決定。

　　至于集體討論的具體形式，法律并沒有明確規定，執法實踐中可以是黨組會、聯席會、首長辦公會、案審會、集體審議會等形式。但是，如果只有一位行政機關負責人主持，組織科室負責人和相關工作人員進行集體討論的，則屬程序違法。所以，無論采取何種集體討論形式，至少需要兩名以上行政機關負責人參加。

　　《行政處罰法》規定的集體討論與行政機關首長負責制并不矛盾和沖突，而是行政機關首長負責制的必要補充。行政機關負責人集體討論作出決定，并非是就如何處罰予以表決，如果集體討論未能取得一致性或者傾向性意見，行政機關首長還是要對各種不同意見作出決定。

　　《行政處罰法》之所以作出如此規定，一方面表明立法機關對情節復雜或者重大違法行為的行政處罰持極為慎重的態度；另一方面，行政機關依照法定程序處理此類案件，既能夠保障行政機關依法行政，又能維護當事人的合法權益。

　　機構改革后，集體討論制度如何適用？

　　另外，行政機關負責人集體討論程序在生態環境保護綜合行政執法中應如何適用，能否由生態環境保護綜合行政執法機構或者作為派出機構的生態環境分局組織實施，是一大難點。

　　地方機構改革后，在個別地方如廣東省汕頭市，作為市政府組成部門的汕頭市生態環境保護綜合執法局統一行使污染防治、生態保護、核與輻射安全的行政處罰權以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制等執法職能，其負責人集體討論符合法律規定。

　　而大部分地方的生態環境保護綜合行政執法機構仍然是受委托的組織，受委托的組織負責人集體討論不能等同于行政機關負責人集體討論。如果只是受托的生態環境保護綜合行政執法機構負責人進行了集體討論，可被視為沒有履行行政機關負責人集體討論程序，所作出的行政處罰決定程序違法。

　　隨著各地陸續完成機構改革，生態環境分局作為設區的市級生態環境主管部門的派出機構開始履行法定職責，但不具有獨立的行政主體資格，不得以自己的名義作出行政處罰決定。相應地，生態環境分局負責人的集體討論，亦不能被視為有權作出行政處罰決定的行政機關負責人集體討論。

　　如何把握重大案件集體討論的時間節點？

　　行政處罰決定集體討論制度，是對情節復雜或者重大違法行為行政處罰案件決定程序的特殊要求，適用于情節復雜或者重大違法行為案件應該如何予以行政處罰。

　　行政機關在作出行政處罰決定之前，還應遵守一個重要程序，即應當告知當事人擬作出行政處罰的內容及事實、理由、依據，并告知當事人依法享有的陳述、申辯和申請聽證等權利。在辦理情節復雜或者重大違法行為的行政處罰案件時，除按照一般行政處罰案件的決定程序辦理外，對于符合聽證條件的案件，還應當按照《行政處罰法》第六十三條的規定，告知當事人有申請舉行聽證的權利。當事人申請聽證的，應當在作出行政處罰決定之前，按照聽證程序舉行聽證。

　　至于行政機關負責人集體討論應該在告知之前還是在告知之后進行，《行政處罰法》并未予以明確。但是，從行政機關負責人集體討論程序的正當性和合法性來看，行政機關負責人集體討論決定行政處罰應在告知之后進行。舉行了聽證的行政處罰案件，行政機關負責人集體討論決定行政處罰也應在聽證之后進行。

　　聽證程序具有獨立的程序價值，行政機關組織的聽證應實質化運行。如果在聽證程序前進行行政機關負責人集體討論決定行政處罰，會造成聽證程序形同虛設，將嚴重損害聽證的程序價值。

　　當然，行政機關負責人針對同一個案件多次組織集體討論，并不屬于程序違法。但決定環節之外的行政機關負責人集體討論并不是法律規定必須進行的集體討論。

　　需要予以明確的是，對于情節復雜或者重大違法行為行政處罰案件，行政機關負責人即使在告知之前或者聽證之前進行了集體討論，仍需按照《行政處罰法》第五十七條第二款的規定，在決定環節開展集體討論。